העליון:ממלא מקום של חבר מוסד תכנון אינו רשאי להשיג בפני המועצה הארצית לתו"ב

השופט א' גרוניס:

1.        בפנינו שני ערעורים על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (כב' השופט י' עדיאל). עניינם של הערעורים הוא בהיקף סמכויותיו של מי שנתמנה, מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן - החוק, או - חוק התכנון והבניה), לכהן כממלא מקום של חבר מוסד תכנון. הסוגיה הספציפית הטעונה הכרעה הינה, האם רשאי ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית לתכנון ולבניה להשיג בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן - המועצה הארצית), על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית.

רקע

2.        סעיף 7 לחוק התכנון והבניה קובע, כי בוועדה מחוזית לתכנון ולבניה יכהנו 18 חברים. לפי הסעיף, חמישה חברי הוועדה המחוזית מתמנים על-ידי שר הפנים לפי המלצת הרשויות המקומיות, ורוב החברים האחרים הינם נציגים של שרים שונים (להלן - החברים הרגילים). בחוק התכנון והבניה קיימים שני מנגנונים למינוי ממלא-מקום של חבר הוועדה המחוזית. המנגנון האחד קבוע בסעיף 9(ג) לחוק. סעיף זה מאפשר למנות ממלא מקום לחבר הוועדה המחוזית, אם החבר הרגיל אינו מסוגל למלא את תפקידו מחמת מחלה או סיבה אחרת. יצוין, כי הוראה דומה החלה לגבי המועצה הארצית קבועה בסעיף 4 לחוק. סעיף זה מאפשר מינוי של ממלא מקום לחבר המועצה הארצית שאינו מסוגל למלא את תפקידו. סעיף 48א לחוק מאפשר אף הוא למנות ממלא מקום אחד או יותר לחבר של "מוסד תכנון" (כהגדרתו בסעיף 1 לחוק), אך הוא אינו מציב כל דרישה בדבר נבצרותו של החבר הרגיל. סמכות המינוי של ממלא מקום, בין אם לפי סעיפים 4 ו-9(ג) ובין אם לפי סעיף 48א לחוק, נתונה בידי המוסמך למנות את החבר הרגיל.

3.        בתקופה הרלוונטית לערעורים שבפנינו, כיהנו מאיר ויזל ואלי מויאל (להלן, בהתאמה - ויזל ו-מויאל), כממלאי מקום של שני חברי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית). ויזל ומויאל נתמנו למלא את מקומם של שניים מתוך חמשת החברים שנתמנו על-ידי שר הפנים לפי המלצת הרשויות המקומיות. מינוים נעשה מכוח סעיף 48א לחוק, היינו שלא על רקע נבצרותם של החברים הרגילים. לאורך השנים שלאחר מינויים, השתתפו ויזל ומויאל בישיבות של הוועדה המחוזית וכן בישיבותיהן של ועדות המשנה שלה (להלן - ועדות המשנה). ויזל ומויאל השתתפו בישיבות בהן לא התייצבו החברים הרגילים. אין מחלוקת, כי ויזל ומויאל מוסמכים היו ליטול חלק באותן ישיבות ולהשתתף בהצבעות שנערכו במסגרתן. זאת, נוכח סעיף 48א(ג) לחוק, הקובע כי אם "נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה". השאלה המתעוררת בהליכים דנא הינה, האם הוקנו לויזל ולמויאל, כממלאי מקום, סמכויות נוספות מעבר לזו שהוקנתה להם בסעיף 48א(ג) לחוק. באופן ממוקד יותר השאלה היא, האם היו ויזל ומויאל מוסמכים לערור בפני המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית בדבר דחייתה של תוכנית מיתאר.

4.        שאלה זו התעוררה על רקע הליכים שונים שהתנהלו בפני הוועדה המחוזית בעניין תוכנית מיתאר מקומית בעיר ירושלים (תכנית 5323/ב (שינוי לתוכנית 1439א), להלן - תוכנית המיתאר), אותה יזמה המערערת בעע"ם 5575/08, חברת גני מרחביה בע"מ (בפירוק מרצון) (להלן - החברה היזמית). בתמצית, נועדה התוכנית לצופף את הבנייה במתחם מסויים בשכונת מעלות דפנה בירושלים. תחילה נתבררה התוכנית בפני הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים. בין השנים 2006-2004 דנה הוועדה המחוזית בתוכנית. לתוכנית הוגשו מספר התנגדויות, אותן ביררה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן - ועדת המשנה להתנגדויות). ביום 17.11.2005 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לקבל חלק מההתנגדויות. כפועל יוצא מכך החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את תוכנית המיתאר. בחודש אפריל 2006 הוגש למועצה הארצית ערר על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. יצוין, כי הערר הופנה אף נגד החלטה של הוועדה המחוזית מיום 21.2.2006, לדחות בקשה לקיים דיון חוזר בתוכנית בפני הוועדה המחוזית. הערר הוגש על-ידי שלושה בעלי תפקידים בוועדה המחוזית. אחד מהם הוא משה מרחביה, מי שכיהן באותה תקופה כחבר רגיל של הוועדה המחוזית (להלן - מרחביה). השניים האחרים היו ממלאי המקום, ויזל ומויאל. הערר החל להתברר בפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן - ועדת העררים). בפתח הדיון בערר נטען, כי יש לדחותו על הסף. הטענה הועלתה על-ידי תושבים של שכונת מעלות דפנה, אשר התנגדו לאישור התוכנית (המשיבים 1 ו-8 בעע"ם 5575/08, הם המשיבים 1 ו-7 בעע"ם 5724/08 (להלן - התושבים); יוער, כי לא כל המשיבים האמורים העלו את הטענה המקדמית, אך בערעורים דנא מיוצגים הם על-ידי בא כוח אחד ולפיכך נתייחס אליהם יחדיו מעתה ואילך). טענת התושבים נסמכה על סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, הקובע מי רשאי לערור, בזכות או לאחר קבלת רשות, על החלטה של ועדה מחוזית בדבר אישור תוכנית או דחייתה. הסעיף הרלוונטי לענייננו הינו סעיף 110(א)(1)(א) לחוק, הקובע כי "שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד" רשאים לערור בזכות על החלטה כאמור. טענת התושבים הייתה, כי סעיף זה מאפשר לשלושה חברים "רגילים" של הוועדה המחוזית לערור כאחד על החלטת הוועדה המחוזית. אולם, כך טענו התושבים, אין הסעיף מאפשר לממלא מקום של חבר בוועדה, שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, להימנות עם הגורמים המגישים ערר לפי סעיף 110(א)(1)(א) לחוק. במקרה דנא סברו, איפוא, התושבים כי ויזל ומויאל לא היו מוסמכים להגיש את הערר. התושבים הוסיפו וטענו, כי מרחביה לא היה מוסמך אף הוא להגיש את הערר. זאת, משום שלא נטל חלק בישיבה בה נתקבלה ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. מטעמים אלה עתרו התושבים לדחיית הערר על הסף.

5.        ביום 7.2.2007 ניתנה החלטתה של ועדת העררים בערר. הוועדה לא ראתה מקום לדחות את הערר על הסף. בהתייחס לטענותיהם המתוארות של התושבים ציינה ועדת העררים, כי לאורך השנים הייתה "הנחת העבודה" של מוסדות התכנון השונים, כי ממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, מוסמך לחבור אל שני חברים של מוסד התכנון (או אל שני ממלאי מקום אחרים), לצורך הגשת ערר על החלטה לאשר או לדחות תוכנית מיתאר. ועדת העררים סברה, כי יש להמשיך ולפעול על-פי הנחת העבודה האמורה. זאת, בהינתן העובדה שבאותה תקופה נתבררה על-ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים אזרחיים), עו"ד שרית דנה, סוגיית היקף סמכויותיו של ממלא המקום. עוד ציינה ועדת העררים, כי אפילו היה מקום לאמץ את עמדתם הפרשנית של התושבים, לא היה זה מן הראוי לדחות את הערר על הסף. זאת, בשל הסתמכותם של הצדדים הרלוונטיים על "הנחת העבודה" הקיימת. לבסוף ציינה הוועדה, כי העובדה שמרחביה לא נטל חלק בדיונים שקדמו להחלטת ועדת המשנה להתנגדויות, לא היה בה כדי לשלול את סמכותו להגיש את הערר כחלק מקבוצת השלושה. טענותיהם המקדמיות של התושבים נידחו, איפוא, בהחלטתה של ועדת העררים. יצוין, כי בהחלטתה הוסיפה ונדרשה הוועדה לערר לגופו. לאחר שבחנה את טענות הצדדים החליטה ועדים העררים לקבל את הערר ולבטל את החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות. עוד קבעה ועדת העררים, כי ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית תשוב ותדון בהתנגדויות שהוגשו לתוכנית. התושבים לא השלימו עם החלטה זו והגישו נגדה עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בית המשפט (כבוד השופט י' עדיאל) קיבל את העתירה. בפסק-הדין נקבע, כי ממלא מקום של חבר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, אינו מוסמך לערור בפני המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית. לפיכך פסק בית המשפט, כי הערר הוגש שלא כדין, שכן ויזל ומויאל לא היו מוסמכים להגישו (לעומת זאת ציין בית משפט קמא, כי מרחביה, כחבר "רגיל" של הוועדה המחוזית, מוסמך היה להגיש את הערר, אף שלא נטל חלק בישיבות שבהן נדונה התוכנית). בהתחשב בכך, ביטל בית המשפט את החלטתה של ועדת העררים. שני הערעורים שבפנינו מופנים נגד פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. הערעור בעע"ם 5575/08 הוגש על-ידי החברה היזמית. את הערעור בעע"ם 5724/08 הגישו ועדת העררים והוועדה המחוזית, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה (להלן - המדינה, וביחד - המערערים).

הסוגייה

6.        האם רשאי ממלא מקום של חבר הוועדה המחוזית, אשר נתמנה מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, לחבור אל שניים אחרים ולערור עימם על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה? ובענייננו, האם מוסמכים היו ויזל ומויאל לחבור אל מרחביה ולערור בפני המועצה הארצית על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר? זו השאלה המרכזית הטעונה הכרעה בהליכים דנא. את הדיון נפתח בבחינת סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, אשר מכוחו נתמנו ויזל ומויאל לתפקידם.

סעיף 48א לחוק התכנון והבניה - ממלא מקום לחבר מוסד תכנון

7.        לשאלה האם מוקנית סמכות הגשת הערר לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, אף לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, אין מענה ברור בהוראת סעיף 48א לחוק. סעיף זה קובע כך:

"48א. (א) מי שממנה חבר במוסד תכנון, רשאי למנות לו, בדרך שבה מתמנה אותו חבר, ממלא מקום אחד או יותר, ואולם בישיבת מוסד תכנון ייצג אותו ממלא מקום אחד בלבד.

(ב) הכשירות הנדרשת מחבר נדרשת גם מממלא מקומו.

(ג) נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה.

(ד)   סעיף 45 יחול אף על ממלא מקום".

           שלושה עניינים מרכזיים הנוגעים לממלא המקום הוסדרו בסעיף 48א לחוק התכנון והבניה. ראשית, קובע הסעיף כיצד ניתן למנות את ממלא המקום ומה הכשירות הנדרשת ממנו (סעיפים קטנים (א) ו-(ב)). הסעיף קובע, בהקשר זה, כי הגורם המוסמך למנות את חבר מוסד התכנון, הוא זה שרשאי למנות לו ממלא מקום אחד או יותר. כאמור, ויזל ומויאל נבחרו למלא את מקומם של שניים מבין חמישה נציגים של הרשויות המקומיות במחוז ירושלים בוועדה המחוזית, אותם מינה שר הפנים (ראו סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבניה). שר הפנים מינה את ויזל ומויאל לכהן כממלאי מקום. בענייננו, לא נטען כי נפל פגם במינויים של ויזל ומויאל. משכך, נקודת המוצא לדיון הינה שמינויים של השניים נעשה כדין. סוגיה נוספת המוסדרת בסעיף 48א לחוק, נוגעת להפסקת כהונתו של ממלא המקום. בעניין זה קובע סעיף 48א(ד) לחוק, כי על ממלא המקום יחולו הוראות סעיף 45 לחוק. סעיף זה מקנה לחבר של מוסד תכנון את האפשרות להתפטר מתפקידו. הסוגיה האחרונה מוסדרת בסעיף 48א(ג) לחוק, ועניינה בסמכויותיו של ממלא המקום. בסעיף זה נקבע, כי ממלא המקום רשאי להשתתף בישיבה של מוסד התכנון וכי מעמדו באותה ישיבה יהא כשל חבר רגיל. זאת, אם החבר הרגיל שאת מקומו הוא ממלא, נעדר מאותה ישיבה. עוד נקבע בחוק, בהקשר זה, כי חבר מוסד תכנון שנעדר מישיבה מסוימת ייוצג בה בידי ממלא מקום אחד בלבד (סעיף 48א(א) לחוק).

8.        סעיף 48א לחוק התכנון והבניה נחקק בשנת 1973, במסגרת תיקון מספר 4 לחוק. חובה לציין, כי טרם התיקון נקבעו בחוק הוראות אחרות אשר איפשרו מינוי של ממלא מקום לחבר מוסד תכנון, שנבצר ממנו למלא את תפקידו. כך, נקבע בסעיף 4 לחוק, כי ניתן למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית אשר נעדר או שהוא נטול יכולת לפעול מחמת מחלה או בשל סיבה אחרת. הוראה דומה, החלה לגבי ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית לתכנון ובניה (שאינו נציג שר), נקבעה בסעיף 9(ג) לחוק התכנון והבניה. נשאלת השאלה, מדוע הוסיף המחוקק בתיקון מספר 4 לחוק את סעיף 48א, העוסק אף הוא במינוי ממלא מקום לחבר של מוסד תכנון. מענה לשאלה זו ניתן למצוא בדברי ההסבר לתיקון מספר 4. בדברי ההסבר נאמר, בין היתר, כי "מינוי ממלא מקום דרוש במיוחד לאור ההוראה... המחייבת הקמת שתי ועדות משנה לפחות לועדות התכנון המחוזיות, אשר ייתכן שיקיימו את ישיבותיהן בעת ובעונה אחת" (דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 4), התשל"ג-1973, ה"ח 1063, 290, 294). כפי העולה מדברי הסבר אלה, ביקש המחוקק להתמודד עם הקשיים המעשיים הצפויים במוסדות התכנון, ובפרט בוועדות המחוזיות, כתוצאה מעריכה במקביל של מספר ישיבות של ועדות שונות באותו גוף מינהלי. יצוין, כי אחת מן ההוראות המרכזיות שנקבעו בתיקון האמור, חייבה את הוועדות המחוזית להקים לפחות שתי ועדות משנה, אשר להן תאצול הוועדה המחוזית מסמכויותיה. לאחר תיקון מספר 4 לחוק, נערכו תיקונים נוספים לחוק וכיום מחויבת הוועדה המחוזית להקים שלוש ועדות משנה שונות וכן רשאית היא להקים ועדות משנה נוספות (סעיפים 11-11ב לחוק). על רקע זה, קבע המחוקק בסעיף 48א לחוק, כי ממלא מקום שנתמנה מכוח הסעיף יוכל להשתתף בישיבה של הוועדה המחוזית (או של אחת מוועדות המשנה), אם החבר הרגיל נעדר מן הישיבה. לעומת זאת, איפשרו סעיפים 4 ו-9(ג) לחוק למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית או הוועדה המחוזית (ולא לכל "מוסד תכנון"), כאשר אלה אינם יכולים או אינם כשירים מחמת נבצרותם, לכהן בתפקיד. דומה, כי זהו ההבדל היסודי בין ההוראות השונות שנקבעו בחוק התכנון והבניה בכל הנוגע למינוי ממלא המקום. בעוד שסעיפים 4 ו-9(ג) עוסקים במניעה כללית של חבר המועצה הארצית או חבר הוועדה המחוזית ליטול חלק בהליך התכנוני מחמת נבצרות קבועה או זמנית, מיועד סעיף 48א לחוק להתמודד עם אי יכולת נקודתית מצד חבר מוסד התכנון להשתתף בישיבות המוסד וועדות המשנה שלו. זאת, שלא על רקע נבצרות קבועה או זמנית.

9.        כפי שצוין, השאלה הפרשנית הטעונה הכרעה במקרה דנא הינה האם הוקנו לויזל ולמויאל, כממלאי מקום, סמכויות נוספות מעבר לזו שהוקנתה להם בסעיף 48א(ג) לחוק, היינו, האם היו השניים מוסמכים לערור בפני המועצה הארצית על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. התשובה לשאלה זו אינה ברורה מאליה. ראשית, סעיף 110(א)(1)(א) לחוק, אשר מאפשר ל"שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד" לערור בזכות בפני המועצה הארצית, אינו מבהיר האם מוקנית סמכות הגשת הערר אף לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק. אשר לסעיף 48א לחוק עצמו, סבורני כי אף הוא אינו נותן מענה לשאלה האם מוסמך ממלא המקום לערור בפני המועצה הארצית. ודוקו: פרט לסעיף 48א(ג) לחוק, לא נקבעו בחוק התכנון והבניה הוראות נוספות המקנות סמכויות לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק. במילים אחרות, הסעיף היחיד הדן בסמכויותיו של ממלא המקום - הוא סעיף 48א(ג) לחוק - אינו נותן מענה לשאלה הטעונה הכרעה בענייננו.

10.      הנה כי כן, החוק שותק באשר לשאלה האם מוקנית לממלא המקום סמכות הגשת הערר. השאלה המתבקשת היא, האם יש לפרש את סעיף 48א(ג) לחוק כהסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום. מתן תשובה לשאלה זו מחייב, מן הסתם, מהלך פרשני. בהקשר זה יש לבחון, האם התכוון המחוקק ליצור "הסדר שלילי" ממצה, לפיו אין לממלא המקום סמכויות נוספות מלבד זו שהוקנתה לו בסעיף 48ג(א) לחוק. קרי, האם מדובר, כניסוחו של השופט זוסמן, ב"שתיקה מדעת, יצירה מכוונת של הסדר שלילי" (ע"א 108/59 פריצקר נ' "ניב" בע"מ (בפירוק), פ"ד יד 1545, 1549 (1960)), או שמא, מהווה שתיקת המחוקק "לקונה", באופן המצריך בחינה של השלמת החסר בחוק (ראו, על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3) 397, 401 (השופט ש' לוין), 404 (השופט א' ברק) (1993); ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 648-647 (הנשיא א' ברק) (1998); רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה, פיסקה 18 (טרם פורסם, 7.10.2009); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ראשון - תורת הפרשנות הכללית 483-443 (1992)). דעתי היא, כי סעיף 48א(ג) הוא הסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק. זאת, בהתחשב בטעמים הנוגעים לתכלית החוק וכן נוכח הקשיים המעשיים הרבים הכרוכים, על פי המצב החוקי הקיים, בהכרה בסמכות אף של ממלא מקום להגיש ערר (כאחד מתוך שלושה). משכך סבורני, כי צדק בית המשפט לעניינים מינהליים בקובעו כי ממלא מקום, אשר נתמנה לתפקידו מכוח סעיף 48א לחוק, אינו רשאי להימנות עם הגורמים המגישים ערר לפי סעיף 110(א)(1)(א) לחוק. אפרט עתה את הטעמים המובילים אל מסקנה זו.